El Estado constitucional es realidad histórica, susceptible de ser superada. Ahora bien, Estado y Constitución no son indisolubles, y ofrecen perspectivas bien distintas a la hora de analizar los procesos políticos (López Pina); la globalización podría afectar a ambos diferenciadamente. Así, parecen hoy diluirse rasgos esenciales del Estado; la globalización se presenta como un riesgo para la soberanía, que individualiza su específico poder.
Globalización, Estado y Derecho constitucional
(Utilidad: Doctrina, Globalización)
Ignacio Gutiérrez Gutiérrez
A Distancia, vol 19, nº 2,
Madrid: Universidad Nacional de Educación a Distancia, 2001/2002, págs. 17 a 21.
CONTENIDO:
2.- El desarrollo del Estado constitucional
3.- Tendencias ante la globalización
1.- Introducción.
El Estado constitucional es realidad histórica, susceptible de ser superada. Ahora bien, Estado y Constitución no son indisolubles, y ofrecen perspectivas bien distintas a la hora de analizar los procesos políticos (López Pina); la globalización podría afectar a ambos diferenciadamente. Así, parecen hoy diluirse rasgos esenciales del Estado; la globalización se presenta como un riesgo para la soberanía, que individualiza su específico poder. Sin embargo, es más significativo comprobar hasta qué extremo debilita los condicionamientos constitucionales de su ejercicio. En este ensayo nos limitaremos a describir el proceso de formación del Estado constitucional que hoy nos es familiar (1) y a señalar las diversas orientaciones que surgen en la doctrina del Derecho constitucional a raíz de las transformaciones impuestas por la globalización (2).
2.- El desarrollo del Estado constitucional
A partir del pensamiento ilustrado, el término Constitución ha hecho referencia a ciertos postulados básicos para ordenar jurídicamente el poder público conforme a la dignidad del hombre. Ahora bien, sus concreciones históricas han sido diversas, al paso de las transformaciones sociales, políticas y jurídicas (García-Pelayo). Hoy consideramos nuestro modelo de Estado constitucional como la realización más lograda de las ideas de la Ilustración; mas sería absurdo pretender que con él se consuma, de una vez por todas, el proyecto de someter a Derecho las relaciones de poder. Antes bien, la relación histórica entre poder y Derecho, constitutiva para ambos, abre en cada momento nuevas tensiones; los postulados constitucionales han de ser siempre pretendidos.
En sus comienzos, el propósito de sujetar el poder al Derecho y de hacer de éste un orden general de libertad se concreta, por un lado, en la sustitución las relaciones estamentales por un orden social fundado sobre la garantía formal de la libertad, la igualdad y la propiedad, supuestos derechos naturales de los ciudadanos. Las relaciones sociales eran reguladas por Leyes generales, a cuya aprobación concurrían los ciudadanos a través del régimen representativo. El poder estatal, que continuaba siendo presupuesto, no debía intervenir arbitrariamente sobre ellas, y la propia Ley permitía someter a control la acción del Estado que interfiriera en los derechos.
Ahora bien, en su concreto desenvolvimiento histórico y con independencia de la perenne validez de los principios, estas ideas se articulan al servicio de los intereses de la burguesía. La Ley es votada por un Parlamento elegido mediante sufragio censitario, ligado por tanto a la propiedad; los derechos considerados naturales responden a los intereses económicos y vitales de la burguesía; la pretendida neutralidad del Estado desampara a aquéllos a los que la libertad deja más inseguros e indefensos. El libre juego de las fuerzas sociales produce una sociedad de clases, tendente al conflicto. Cuando éste se desencadenó, el capital renunció a los principios, forzando al Estado para que asegurara ante todo el orden necesario para el mantenimiento y la acumulación de los beneficios; ésta es la experiencia que cabe extraer de la imposición del totalitarismo nazi o fascista y de los llamados regímenes autoritarios.
De su fracaso surge el Estado constitucional que nos es familiar, cuyo elemento determinante es el postulado del Estado social (García-Pelayo, de Cabo). Su sentido es ambivalente, pues supone la suspensión de aquel conflicto mediante la adaptación del capitalismo al progreso del principio democrático. En efecto, las organizaciones y partidos de raíz obrera logran situarse en condiciones de negociar su integración política a cambio de prestaciones sociales. Desenmascarada la supuesta neutralidad del Estado liberal respecto de las relaciones sociales y económicas, el Estado social interviene en ellas atendiendo a ciertos criterios de justicia material; asimismo, merced a una política presupuestaria redistribuidora y a la dotación de servicios públicos universales, procura condiciones materiales que permiten a cada uno el disfrute efectivo de los derechos. Todo ello presupone cierta autonomía del poder político. Ahora bien, las Constituciones de posguerra, al tiempo que permiten poner en pie el Estado social, limitan el poder del Parlamento, asegurando la pervivencia de elementos básicos del orden social y económico capitalista. Justamente esto determina el desarrollo de las garantías de la supremacía constitucional (rigidez, jurisdicción constitucional) en términos que resultan ajenos al constitucionalismo decimonónico (de Cabo).
Desde finales de los años sesenta, el sostenimiento del Estado social se hace progresivamente incompatible con el incremento de los beneficios del capital. Las revoluciones de 1968 en Europa y América arrinconan ideológica y socialmente a la clase dominante en términos que inducen alguna suerte de reacción. Las sucesivas convulsiones económicas desde 1973 desembocan en la llamada crisis del Estado social; determinando el postulado social el sentido del constitucionalismo, sus avatares se reflejan de modo directo en modificaciones de los postulados del Estado de Derecho y del Estado democrático (de Cabo).
La fase que hoy estamos viviendo parece identificarse por la tendencia a superar el Estado como marco de referencia política. La creciente internacionalización de las relaciones económicas, evidenciada y reforzada con las crisis de los años setenta, desliga al capital de las ataduras de los poderes políticos nacionales. Los Estados se quedan sin instrumentos eficaces para detraer de la economía privada recursos que les permitan garantizar la procura de los derechos sociales. En las nuevas condiciones, el poder económico se considera de nuevo autosuficiente; muy especialmente desde la década de los ochenta, se extiende la deslegitimación de lo público a través de una nueva mitificación del mercado libre y flexible. En contraste con la clásica relación entre Estado social y democrático de Derecho y economía, no se ha consolidado hasta hoy un poder político que contrapese el (des)orden económico internacional. No lo desmienten los acontecimientos de los últimos meses del año 2001, que han abierto las puertas a nuevas concertaciones políticas internacionales: también aquí prevalecen los intereses del capital financiero.
No obstante, la globalización no afecta por igual a todas las relaciones económicas, y en particular sus efectos homogeneizadores son desconocidos en los mercados de trabajo; es un fenómeno específico de la economía financiera, que se desarrolla a partir de la quiebra del modelo de Bretton Woods. Por lo demás, el Estado mismo es considerado como un importante agente de la globalización, y en cualquier caso su poder es profusamente utilizado para sofocar las tensiones y resistencias derivadas de tal proceso. En definitiva, éste parece, más que un fenómeno inexorable de superación del Estado, una precisa estrategia de acumulación del capitalismo financiero, que pretende desarticular el orden social, político y jurídico que, en el marco del capitalismo industrial, contrapesaba el poder del capital (Maestro Buelga).
3.- Tendencias ante la globalización
El Derecho constitucional puede desentenderse de tales desarrollos mientras se siga concibiendo tradicionalmente como Derecho del Estado o forma del poder. Así ocurre en la mayor parte de la doctrina, que sólo nominalmente asume el carácter determinante del Estado social en el constitucionalismo del siglo XX, el llamado siglo breve, y permanece en realidad anclada en la dogmática constitucional liberal. Sólo en la medida en que las transformaciones de las bases sociales del poder estatal y de los contenidos que en consecuencia el Estado ha de adoptar se consideren ajenas al Derecho constitucional, éste puede seguir ocupándose exclusivamente de sus viejos problemas. Pero ello reduce al Derecho constitucional a un formalismo estéril: el poder efectivo discurrirá progresivamente al margen de tales coberturas ideológicas.
Por el contrario, la llamada estatalidad abierta proyecta sobre la identidad misma del Estado las transformaciones cuantitativas y cualitativas de las relaciones internacionales. A través de ciertas disposiciones constitucionales se establecería el enlace del Estado con los órdenes institucionales supranacionales que determinan decisivamente las relaciones sociales, políticas y económicas. El entramado político de la Unión Europea, por ejemplo, aparece desde esta perspectiva como parte de un sistema político articulado en varios niveles, en el que concurren con los Estados municipios y regiones, la OTAN, la Organización Mundial de Comercio, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o las Naciones Unidas. La cohesión y la racionalización de este sistema se produciría justamente a través de las Constituciones de los Estados nacionales, que participan en todos esos niveles. Pero los Estados quedan lejos de controlar autónomamente las decisiones; las competencias están difuminadas entre todos estos sujetos, cuyas conexiones distan de ser inequívocas; no siempre los destinatarios de las expectativas sociales son a la postre efectivamente responsables de su satisfacción. De este modo, la Constitución corre el riesgo de reducirse a un mecanismo formal de legitimación de decisiones soberanas, sin capacidad efectiva para imponer límites materiales al ejercicio del poder.
Esta adaptación formal del constitucionalismo a la globalización podría encontrar su correlato material integrando en la propia dogmática constitucional la menguante eficacia del postulado social, su menor fuerza normativa. El denominado constitucionalismo débil o dúctil (Zagrebelsky) es consciente de la contradicción que supone mantener inalteradas las Constituciones del Estado social cuando han quebrado sus supuestos materiales. Para superarla, subraya los aspectos más flexibles de la teoría constitucional, en particular en la teoría de la interpretación, y deja en manos del legislador del momento y del juez constitucional la concreción libérrima de los postulados constitucionales, convertidos en meros tópicos argumentales sin eficacia vinculante. Ello permite permanecer fiel al postulado jurídico, convertido a veces en pura ilusión óptica, de la coherencia del ordenamiento.
Frente a todo ello se alza pretensión de mantener e incluso desarrollar un constitucionalismo fuerte o garantista, que revalorice el Derecho, y específicamente el Derecho constitucional del Estado social, frente al curso errático de las relaciones de poder. Se trata de imponer la norma constitucional frente a la realidad, eventualmente al margen de las propias condiciones de posibilidad que ésta pueda abrir. Ferrajoli, por ejemplo, deduce de los derechos constitucionales garantías judicialmente accionables, y pretende dotar así a los derechos sociales de una tutela específica frente al legislador. La propia estatalidad abierta, en cuanto asuma los contenidos de la Constitución como vínculo para el Estado en su participación en el sistema político de varios niveles, permite también utilizar las garantías constitucionales, en concreto la jurisdicción constitucional, como contrapeso de la irrestricta sumisión de los Estados a los constreñimientos del poder financiero internacional.
Estas últimas orientaciones han de ser valoradas diferenciadamente al tomar en consideración las asincronías en el desarrollo de los diversos Estados, sobre los cuales se proyecta la globalización, no obstante, de modo simultáneo. Así, resultan especialmente atractivas donde no ha cobrado cuerpo el Estado social, por ejemplo en Iberoamérica; los textos constitucionales pueden ofrecer allí respaldo a las pretensiones de las mayorías sociales. Sin embargo, en los Estados de Occidente que ven ya declinar el ciclo del Estado social, donde éste ha logrado formar mayorías sociales que se sienten integradas y protegidas en el seno de una fortificada Sociedad opulenta (Galbraith), las garantías constitucionales difícilmente pueden servir como sucedáneo de los supuestos políticos del Estado social. La capacidad de los jueces para proteger los derechos sociales sin el apoyo de las mayorías se encuentra con límites precisos; la Constitución del Estado social no puede suponerse ajena a los procesos políticos y sociales en los que arraiga su fuerza normativa (Hesse). Por ello resulta falaz oponer a la globalización una defensa cualquiera del Estado, eludiendo la contradicción entre el mantenimiento nominal del constitucionalismo social y el desarrollo de circunstancias que dificultan su vigencia.
En definitiva, la realización de los postulados constitucionales depende de la dinámica social y política. En esta dirección, los movimientos de denuncia frente a la unilateral perspectiva económica de la globalización, extendidos por doquier, procuran recuperar un sujeto social iluminado por una utopía emancipatoria (teorizada desde los hegelianos de izquierda, Marx ante todo, a la escuela de Frankfurt); capaz, como el movimiento obrero en la segunda mitad del siglo XIX y en el primer tercio del Siglo XX, de poner en pie la nueva versión de los postulados ilustrados. El denominado constitucionalismo mundial (Beck, Ferrajoli) opone cierta imagen del hombre a los intereses del capital y pretende limitar el poder económico transnacional mediante los derechos humanos, formulando al efecto la noción de sujeto al margen del liberalismo dominante.
Ahora bien, toda la historia del constitucionalismo se desarrolla en la tensión entre los derechos y el legislador, entre el sujeto y el orden objetivo que determina el interés general; al menos desde que Hegel desveló las insuficiencias del liberalismo individualista, el segundo polo no parece prescindible. Justamente por ello, un sujeto social, aun en el supuesto de que llegara a tener conciencia y estar articulado, no resultaría suficiente; el constitucionalismo requiere un orden político en el que ser realizado. Éste sólo será legítimo si se apoya en la ciudadanía, y será efectivo si logra dotarse de cierta consistencia social e institucional; podrá realizar los postulados constitucionales si muestra capacidad para enfrentarse tanto a los intereses del capital como a los Estados cuya acción viene determinada por ellos, en especial Estados Unidos. Al margen de la confianza que pudieran despertar aún los Estados como eventuales defensores de tales postulados, y habida cuenta lo limitado de sus posibilidades, para hacer frente a la globalización el constitucionalismo parece abocado a tomar apoyo en nuevas formas de poder político. Quienes pretenden gobernar la globalización confían en su desarrollo en el ámbito mundial (Habermas, Held, Höffe, Pisarello); y quizá el estímulo de tal proyecto utópico de constitucionalismo cosmopolita, que pretende extender al conjunto de la humanidad principios básicos de funcionamiento del Estado constitucional, no sea desdeñable. Sin embargo, las relaciones internacionales continúan fundadas en tratados de naturaleza jurídico-privada entre sujetos desiguales.
Orientándonos entretanto hacia una nueva multipolaridad como modo de superar una globalización unidimensional, la Europa que se constituye en torno a la Unión Europea podría estar en condiciones de proponer nuevos equilibrios internacionales apoyándose sobre aquellos postulados constitucionales. A medida que las políticas nacionales abdicaban en beneficio de los designios del capital, se han ido politizando progresivamente las instancias europeas originariamente concebidas justo al servicio del logro de un mercado común. El interés colectivo por intervenir en los asuntos públicos que afectan a los ciudadanos se va desplazando crecientemente, con éstos, hacia la Unión Europea, entendida como la organización política más próxima capaz de determinar eficazmente las relaciones sociales en términos que ya no caben al Estado. En tales circunstancias, antepuesto el poder económico a las políticas estatales, cabe abordar la posibilidad de alzar en Europa un ámbito político supranacional en el que no esté descartado por principio el equilibrio. Tal impulso anima a quienes buscan en Europa una nueva República (López Pina) o una Federación de Estados-nación (Fischer, Jospin) impulsada por el pathos constitucional.
Nota bibliográfica
Este ensayo toma como punto de partida el artículo de G. Maestro Buelga “Globalización y Constitución débil”, TRC nº 7. Las premisas metodológicas hay que buscarlas en A. López Pina, "De la idealización del Estado", Saber/Leer nº 36, 1990; así como en C. de Cabo Martín, Contra el consenso, México: UNAM, 1999, y en su Teoría histórica del Estado y del Derecho Constitucional. Vol. II, Barcelona: PPU, 1993. Sobre la propuesta final, véase A. López Pina, I. Gutiérrez, “Preservación de la Constitución, reforma de los Tratados”, Civitas Europa nº 6. Deben destacarse, por último, L. Ferrajoli, Derechos y garantías. La Ley del más débil, Madrid: Trotta, 2001, y la primera parte (“Marco general”) de A. de Cabo, G. Pisarello (eds.), Constitucionalismo, mundialización y crisis del concepto de soberanía, Alicante: Publicaciones de la Universidad, 2000.
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