“El Poder legislativo, uno de los tres poderes del Estado conforme a la clásica división de los mismos, es el órgano primordial mediante el cual se elabora la ley, además es el medio de acción a través del cual se manifiesta la vida política de un país, el órgano legislativo interviene solicitando informes al Poder ejecutivo, analizando la política gubernamental para aprobarla o censurarla, acusando a los altos dignatarios del Estado por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones mediante el juicio de responsabilidad, creando impuestos, controlando la inversión de las rentas, fiscalizando incesantemente los actos del gobierno”
UTILIDAD: Derecho Comparado, Derecho Constitucional Boliviano
CONTENIDO:
1.- ANTECEDENTES DEL PODER LEGISLATIVO
2.- ORÍGENES DEL PARLAMENTO Y DEL PODER LEGISLATIVO
3.- CONCEPTO DE PODER LEGISLATIVO
4.- DENOMINACIONES DEL PODER LEGISLATIVO
5.- SISTEMAS UNICAMERAL Y BICAMERAL DEL PODER LEGISLATIVO
6.- EL ÓRGANO LEGISLATIVO EN BOLIVIA
6.2.- ATRIBUCIONES DEL ÓRGANO LEGISLATIVO DE BOLIVIA.
6.2.2.- ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
6.2.3.- POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
6.2.4.- POLÍTICA INTERNACIONAL
6.3.- CAMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES
6.4.- CONDICIONES DE LA REPRESENTACION POPULAR
6.4.2.- FORMACIÓN DE LAS CÁMARAS
6.4.4.- COMPATIBILIDADES E INCOMPATIBILIDADES.
6.4.5.- FACULTADES DISCIPLINARIAS
6.5.- PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS
6.6.1.- EL PODER DE DELIMITACIÓN
6.6.3.- EL PODER DE REIVINDICACIÓN Y DE OPOSICIÓN
6.7.1.- PUBLICIDAD DE SESIONES
6.8.- JUICIOS DE RESPONSABILIDADES
6.9.- DESIGNACIÓN DE MAGISTRADOS
6.10.- ATRIBUCIONES INDELEGABLES
6.11.- ATRIBUCIONES DE CADA CAMARA
6.11.1.- DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
6.11.2.- DE LA CÁMARA DE SENADORES
6.12.- COMISIONES LEGISLATIVAS
6.12.1.- COMISION DE LA ASAMBLEA
7.1.- ETIMOLOGIA Y DEFINICIONES
7.2.- LA LEY COMO EXPRESION DEL ESTADO DE DERECHO BURGUES
8.- DECRETOS, REGLAMENTOS Y DECRETOS-LEYES
11.- EXTINCION y ENERVACION DE LA LEY
12.- RESOLUCIONES LEGISLATIVAS
1.- ANTECEDENTES DEL PODER LEGISLATIVO
La doctrina de la "separación de poderes", que otros llaman división, distinción y distribución de poderes, es tan antigua que algunos creen encontrarla en los escritos de Aristóteles[1]. El "Instrument of Government" de Cronwell[2], se propuso crear un gobierno independiente frente al parlamento y Locke pensaba que no es bueno que los mismos hombres que hacen las leyes las apliquen. "El autor efectivo de la doctrina teorético constitucional del equilibrio de poderes es Boling broke", en quien se inspiró Montesquieu[3] para desarrollar su famosa obra "El Espíritu de las Leyes", que nos traza un cuadro ideal de la Constitución inglesa. "Para que no se abuse del poder es preciso que, gracias a la disposición de las cosas, el poder frene al poder. Todo estaría perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de principales, o de nobles, o de pueblo, ejerciesen estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los crímenes o las diferencias de los particulares"
La independencia del Legislativo se alcanzó desde el momento en que sus miembros son elegidos directamente por el pueblo, elección que por otra parte les rodea de prestigio y los coloca más cerca de la fuente del poder que los ministros de Estado, por ejemplo. Más adelante veremos sobre qué prerrogativas y atributos se asienta esta independencia que sirve de freno y contrapeso a los desbordes del Ejecutivo.
La función de legislar es mucho más antigua que la existencia del Legislativo como un órgano específico e independiente. En Grecia, los hombres libres se reunían en el ágora para aprobar leyes y deliberar sobre asuntos de interés público. En Roma hubo varias clases de asambleas: el senado, las "comitia curiata"[4], "centuriata[5]" y "tributa"[6], el concilium plebis[7]. En la monarquía absoluta, el monarca detentaba todos los poderes y era "legibus solutus"[8], sólo él podía dictar leyes, imponerlas, abrogarlas, etc. En los regímenes autocráticos de todos los tiempos esta función correspondía a un pequeño grupo de privilegiados.
La primera constitución en consagrar la separación de poderes y el poder legislativo como un órgano independiente fue la de 1787 en Estados Unidos, La Segunda fue la francesa de 1791.
2.- ORÍGENES DEL PARLAMENTO Y DEL PODER LEGISLATIVO
En la Edad Media, un parlamento o parliamentum era en Inglaterra generalmente una reunión del rey en Consejo, a la que eran llamados los jueces para considerar ruego y peticiones elevados al rey.
Con la palabra parliamentum se designaba un colloquium que era una reunión de clérigos, de los lores o de los representantes de condados y villas, o de comerciantes, o de todos ellos. No es posible decir con exactitud cuando nació el parlamento, aunque algunos dan el año 1265. Como se ha dicho, al comienzo era la curia regis de los reyes normandos, y el primer uso que se conozca de la palabra: parlement, referida al Consejo, data de las postrimerías del reinado de Enrique II. Sin e
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En los tiempos modernos, las monarquías absolutas de los siglos XVI, XVII y XVIII opusieron barreras formidables al desarrollo del parlamento en Europa, pues no convenía a sus intereses el funcionamiento de un órgano separado e independiente. La Revolución Francesa, como es sabido, destruyó el viejo orden que encarnaban esas monarquías, y aunque algunas de éstas subsistieron hasta el siglo XIX, el gobierno representativo recibió su primer impulso con dicha revolución y con las guerras napoleónicas que le siguieron. La soberanía nacional primero, y popular después, fue proclamada en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano[10] (1789) y en la Constitución francesa de 1791. Desde 1815, cuando cayó Napoleón I y se erigió la Santa Alianza, hasta 1914, cuando comenzó la I Guerra Mundial, se extendió en Europa la institución parlamentaria.
3.- CONCEPTO DE PODER LEGISLATIVO
“El Poder legislativo, uno de los tres poderes del Estado conforme a la clásica división de los mismos, es el órgano primordial mediante el cual se elabora la ley, además es el medio de acción a través del cual se manifiesta la vida política de un país, el órgano legislativo interviene solicitando informes al Poder ejecutivo, analizando la política gubernamental para aprobarla o censurarla, acusando a los altos dignatarios del Estado por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones mediante el juicio de responsabilidad, creando impuestos, controlando la inversión de las rentas, fiscalizando incesantemente los actos del gobierno”.[11]
4.- DENOMINACIONES DEL PODER LEGISLATIVO
Son diversas las denominaciones que se dan en el órgano estatal que tiene la función legislativa. Ello depende del criterio de los constituyentes y, en gran manera de la tradición institucional de cada país
Según los países, varían las denominaciones que se da al Órgano Legislativo: Congreso en los Estados Unidos de América, en Bolivia, Argentina y otros países; Parlamento, en Inglaterra, Francia, Italia e Irlanda; Cortes generales, en España, Cortes, en Suiza, Asamblea Federal.
5.- SISTEMAS UNICAMERAL Y BICAMERAL DEL PODER LEGISLATIVO
“El origen del Sistema Bicameral se encuentra en el parlamento inglés. Las principales razones que se han dado en pro de la doble cámara son: a) Derecho de revisión, es decir que la legislación alcanza un grado más de madurez al ser dictada mediante la intervención de dos cámaras, que imprimen al procedimiento legislativo un mayor reposo; b) Debilitamiento del espíritu del cuerpo, que conforme a la psicología de las muchedumbres, puede ser nocivo y contrario al interés general si se concentra las facultades en un solo órgano deliberante; c) La Cámara revisora no solo sirve para advertir los errores en los que pudiese incurrir la de origen y corregirlos, sino que fundamentalmente debe servir de freno y contrapeso de ella, evitando la absorción de facultades; d) El Bicameralismo permite un mejor reclutamiento de los representantes, de acuerdo a los sistemas electorales que se adopten para la organización de una y otra cámara”.[12]
La evolución del Parlamento en Inglaterra y su formación como un "poder" separado, compuesto de dos cámaras, se explica porque en la Cámara de los Lores encontró representación la aristocracia que tanto había contribuido en su lucha con la corona a afianzar la independencia del parlamento. Ocurridas las revoluciones norteamericana y francesa, la mayor parte de los parlamentos se organizaron siguiendo el modelo inglés que se adaptaba a las ideas liberales de la época, para "proteger el poder social de ciertos estamentos y clases contra una democracia radical", de esta manera, Benjamín Constant[13], concebía la Cámara de diputados, elegida por sufragio popular, como representante de la toda opinión pública, mientras la Cámara Alta, basada en la herencia, era representante de la duración y continuidad. Según Gonzales Casanova[14], las primeras constituciones liberales expresan el compromiso entre la monarquía, aliada de la nobleza y el clero, y la burguesía progresista.
Los justificativos que tradicionalmente se han dado al sistema bicamaral a parte de la explicación histórica que acabamos de ver pueden resumirse diciendo que se requiere una instancia de equilibrio, de reflexión para reglar los impulsos no siempre bien encaminados de la cámara joven", donde a veces se impone la pasión y el apresuramiento. La Cámara Alta, o de Senadores; de Lores actúa como un freno o contrapeso dentro del mismo órgano para equilibrar, las funciones legislativas. "El senado es el plato donde se enfría el café de la taza de los representantes", dijeron Washington y Jefferson en los albores de la Unión Norteamericana.
Los partidarios del unicameralismo aducen que la voluntad democrática y unitaria del pueblo debe expresarse en una sola cámara, para evitar contradicciones dentro del mismo "poder", demoras en el proceso legislativo y antagonismos entre ambas cámaras.
“Los partidarios del unicameralismo, sostienen que la doble cámara afecta el principio de soberanía popular al contradecir la unidad del mandato político; que la cámara revisora es una innecesaria duplicación de la cámara de origen; que dilata inútilmente el procedimiento legislativo, engendrando antagonismo entre ambas ramas, que son contraproducentes y perturbadores de la armónica marcha institucional; que basta el poder Ejecutivo como órgano moderador; y por último que la dualidad camaral es antidemocrática pues el senado en su origen monárquico y su ulterior desarrollo favorece la implementación de un régimen aristocrático”.[15]
El debate entre los partidarios de estos dos sistemas fue particularmente encendido a comienzos del siglo XX, y todavía sigue interesando a algunos. Pero se nota que el bicameralismo va perdiendo terreno, pues hay una tendencia a suprimir la segunda cámara, excepto en los Estados federales, donde cada Estado encuentra representación en el Senado.
Según nuestra Constitución art. 145°, "el Poder Legislativo reside en “La Asamblea Legislativa Plurinacional, compuesto por dos cámara, Cámara de diputados y Cámara de Senadores". Recordemos que la Constitución Boliviana estableció tres cámaras: de Tribunos, Senadores y Censores. La de 1831 las redujo a dos. En 1861 y 1871 se redujeron a una; pero la Constitución de 1878 repuso en definitiva las dos cámaras.
6.- EL ÓRGANO LEGISLATIVO EN BOLIVIA
6.1.- SEDE Y REUNIONES
“La Constitución consigna que el Congreso “se reunirá ordinariamente cada año en la capital de la república, el día 6 de agosto, aun cuando no hubiese convocatoria”. La capital de la Republica es la ciudad de sucre, capital asimismo del departamento de Chuquisaca”[16].
En nuestra actual Constitución señala en su Art 155° “La Asamblea Legislativa Plurinacional inaugurará sus sesiones el 6 de Agosto en la Capital de Bolivia, salvo convocatoria expresa de su Presidenta o Presidente”.[17]
Artículo 153.
I. La Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado presidirá la Asamblea Legislativa
Plurinacional.
II. Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plurinacional serán inauguradas el 6 de Agosto de cada año.
III. Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plurinacional serán permanentes y contarán con dos recesos de quince días cada uno, por año.
IV. La Asamblea Legislativa Plurinacional podrá sesionar en un lugar distinto al habitual dentro el territorio del Estado, por decisión de la Plenaria y a convocatoria de su Presidenta o Presidente[18].
Esta disposición taxativa para que el Congreso se reúna cada año en un lugar y fecha fijos, sin necesidad de convocatoria de nadie, tiende a garantizar su independencia funcional por encima de cualquier interferencia. En los comienzos del sistema parlamentario los gobiernos retuvieron la facultad de convocar a sesiones a los parlamentos, y lo hacían lo menos posible para evitar su control y fiscalización. Carlos II gobernó Inglaterra sin parlamento desde 1629 a 1640, hasta que el Acta Trienal[19] de 1643 y el Acta Septenal[20] de 1715 pusieron coto a este abuso de poder. A consecuencia de ello se adoptó uno de estos dos métodos: o se deja al Congreso en completa libertad de convocar sus reuniones, o se fija fechas y lugares en la propia Constitución, como ocurre en la nuestra y en la de Estados Unidos.
Las reuniones del Congreso son ordinarias y extraordinarias. Las primeras están señaladas con carácter fijo, y duran 90 días útiles a partir del 6 de Agosto, prorrogables hasta 120 días a juicio del mismo Congreso o a petición del Poder Ejecutivo. Las reuniones extraordinarias tienen lugar en cualquier momento por decisión de la mayoría absoluta de los congresales o por convocatoria del Poder Ejecutivo y "sólo se ocupará de los negocios consignados en la convocatoria" (art. 47). Esto implica que la convocatoria debe necesariamente contener los asuntos a tratarse. Se ha discutido, al respecto, si durante las reuniones extraordinarias puede el Congreso ejercer sus facultades de fiscalización y control sobre el Ejecutivo. Algunos pretendían que no, basándose en la prescripción limitativa de la última parte del art 47, pero como estas atribuciones son la esencia del Organo Legislativo, y éste no puede renunciar a ellas en ningún momento, se ha concluido que procede ejercerlas también durante las sesiones extraordinarias.
Artículo 154°
“Durante los recesos, funcionará la Comisión de Asamblea, en la forma y con las atribuciones que determine el Reglamento de la Cámara de Diputados. De manera extraordinaria, por asuntos de urgencia, la Asamblea podrá ser convocada por su Presidenta o Presidente, o por la Presidenta o el Presidente del Estado. Sólo se ocupará de los asuntos consignados en la convocatoria”[21].
La Constitución francesa establece 6 meses de sesiones legislativas ordinarias; la española 9 meses. La mayoría de las constituciones latinoamericanas establecen períodos más largos que en Bolivia de sesiones congresales: Argentina, 9 meses; Brasil, 9 meses; Costa Rica, 6 meses; Colombia, 8 meses; Honduras 10 meses' México 4 meses; Perú, 8 meses; Uruguay, 9 meses; Venezueia, 10 meses. El congreso boliviano aparece, comparativamente, el menos ocupado (90 a 120 días por año), y si a esto agregamos sus escasas horas de sesiones por día y sus frecuentes recesos, se explica la reducida labor legislativa realizada por dicho órgano desde 1982.
6.2.- ATRIBUCIONES DEL ÓRGANO LEGISLATIVO DE BOLIVIA.
El art. 158° consigna las diversas atribuciones de este Órgano, que dividiremos por materias seguidamente:
6.2.1.- LEGISLATIVAS
Dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas. Esta es una función primordial de los "legisladores", que puede originarse en cualquiera de las cámaras, a iniciativa de uno o más de sus miembros; aunque es cierto que el Ejecutivo y la Corte Suprema pueden también tomar la iniciativa en la aprobación de leyes, pero no en su abrogación, derogación, modificación e interpretación, que corresponden exclusivamente al Legislativo.
Hans Kelsen sostiene que es imposible atribuir en forma exclusiva a un órgano la creación del Derecho, y su aplicación a otro. En ningún Estado moderno -dice- se excluye a los tribunales y a las autoridades administrativas de la actividad de legislar mediante decretos y reglamentos que tienen la misma función que las normas del legislador. Sin embargo, justifica la designación de Legislativo al órgano que tiene la prerrogativa de crear las normas generales y que, en determinados casos, autoriza a los otros a expedir normas de ese carácter, sin perder su condición de fuente de las mismas. Este es el caso de la Constitución boliviana, donde los órganos ejecutivo y judicial contribuyen a la labor legisladora con proyectos y mensajes especiales.
6.2.2.- ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
El Art. 158 inciso 23 faculta a la Asamblea que, a iniciativa del Ejecutivo, cree o modifique impuestos de competencia del nivel central del Estado.
El requisito que en esta materia el Legislativo actúe a iniciativa del Poder Ejecutivo fue introducido a partir de la Constitución de 1945. La reforma fue muy criticada en su oportunidad por entenderse que se despojaba a los representantes nacionales de un derecho que les correspondía, dándose al Ejecutivo la dictadura financiera. Sin embargo, el fundamento de la disposición es otro: ocurría que a iniciativa de los congresales proliferaban de tal manera los impuestos, que se introducía mucha confusión en las finanzas públicas. Hubo, entonces, que limitar esa facultad, sin cancelarla, el Legislativo podrá requerir del Ejecutivo la presentación de proyectos sobre estas materias; y si el Ejecutivo no los presenta en el término de 20 días, cualquier parlamentario podrá presentar el suyo para su consideración y aprobación.
Se explica que la Constitución dé al Ejecutivo, como poder administrador, la iniciativa en esta materia, sin privar de la misma al Legislativo. En la mayoría de las constituciones de América se da expresamente la iniciativa al Legislativo, sin hablar del Ejecutivo. Así ocurre en Argentina, Estados Unidos de América, Costa Rica (art. 121-7), Honduras y México, en Brasil, la iniciativa es exclusiva del Presidente de la República.
Se faculta al Legislativo a fijar, para cada gestión financiera, los gastos de la administración pública previa presentación del Presupuesto por el Poder Ejecutivo y se le atribuye la aprobación de la cuenta anual de gastos e inversiones que debe presentarle el Ejecutivo en la primera sesión de cada legislatura. Es una atribución muy importante por la cual se supone que los representantes del pueblo controlan cómo se gasta los impuestos que paga éste y los empréstitos que se contrae con la previa autorización del Legislativo. Los contratos para la explotación de las riquezas nacionales deben ser también autorizados previamente por este órgano. Esta fijación de los gastos públicos por el Legislativo es tan importante que, por ausencia de Congreso, los gobiernos de facto suelen excederse irresponsablemente, sin ningún control, en el dispendio de la hacienda pública, con grave perjuicio para la nación.
Corresponde también al Legislativo considerar los planes de desarrollo que el Ejecutivo pase a su conocimiento establecer los sistemas monetarios, de pesas y medidas.
6.2.3.- POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS
En este orden la Constitución autoriza al Legislativo (a iniciativa del Ejecutivo) a crear y suprimir empleos públicos, señalando sus atribuciones y fijando sus emolumentos. Esta limitación, así como la iniciativa del Ejecutivo en esta materia, tienen un fundamento parecido al de la iniciativa en materia de impuestos: evitar que por razones políticas o de compromisos electorales se excedan los diputados y senadores en el número y remuneración de los empleos públicos. Además, se considera que el Ejecutivo, órgano administrativo, conoce mejor las necesidades y requerimientos de la administración pública.
Debe asimismo el Legislativo autorizar la nacionalización de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y de todos los que sean de dominio público; la adquisición de bienes in muebles por parte del Ejecutivo; conceder subvenciones garantías para la ejecución de obras públicas y de necesidad social.
Gran responsabilidad entraña la atribución que en esta materia le confiere fiscalizar a las entidades autónomas, autárquicas, semi autárquicas y sociedades de economía mixta, que funcionan como feudos particulares, sin controles adecuados, cuando el país vive bajo gobiernos de facto, sin parlamento, aunque esta situación tampoco ha mejorado desde 1982.
Corresponde también a este órgano nombrar a los ministros de la Corte Suprema de Justicia, Contralor General, a los magistrados del Tribunal Constitucional, a los consejeros de la Judicatura, al Fiscal General y al Defensor del Pueblo, a sus representantes ante las Cortes Electorales; así como crear nuevos departamentos, provincias, secciones y cantones, fijando sus límites, etc.
6.2.4.- POLÍTICA INTERNACIONAL
La dirección y ejecución de la política internacional del país corresponde constitucionalmente al Poder Ejecutivo; pero como los tratados y convenios con otros Estados afectan a toda la nación, el Legislativo debe, ratificarlos para que tengan validez, sin modificarlos, ya que carece de personería y de atribuciones para este último. Sin embargo, el Legislativo puede sugerir que se hagan ciertas aclaraciones y complementaciones que el Ejecutivo puede negociar con el o los Estados interesados, mediante el cambio de Notas Revérsales.
En cuanto a los tratados, compromisos o actos internacionales no consumados, el Legislativo tiene derecho a ejercitar su influencia diplomática sobre el Ejecutivo (inc. 13) con proposiciones y sugestiones concretas, Este procedimiento se basa en las resoluciones legislativas de 18 de Octubre de 1882 y de 21 de Septiembre de 1909 (citadas por Ciro F. Trigo).
6.2.5.- MILITARES
En esta materia corresponde al Legislativo: aprobar los efectivos militares que han de mantenerse en tiempo de paz; autorizar el tránsito de tropas extranjeras y el tiempo de su permanencia en territorio nacional; y autorizar la salida, de tropas nacionales al extranjero, así como el tiempo de su ausencia.
Como el pueblo sostiene el mantenimiento de las fuerzas militares y compra sus armamentos, corresponde a sus representantes decidir sobre el número de aquéllos. Por otra parte, el ingreso de tropas extranjeras al país, con cualquier motivo y la salida de tropas nacionales, son cuestiones que afectan a la soberanía, por lo que los representantes del pueblo deben pronunciarse al respecto.
Corresponde también a la Asamblea ratificar los ascensos que proponga el ejecutivo a generales del Ejercito, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada, a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y general de la Policía.
6.2.6.- UNIVERSITARIAS.
No obstante que la autonomía universitaria consiste en la libre administración de sus recursos, la elaboración y aprobación de sus presupuestos, la celebración de acuerdos para realizar sus fines y la capacidad de emitir títulos con garantía de sus bienes y recursos, estos últimos deben ser autorizados previamente por el Legislativo, que también debe autorizar la enajenación de sus bienes, en atención a que se trata de bienes y empréstitos adquiridos o a pagarse con las contribuciones del pueblo.
6.2.7.- JUDICIALES
En esta materia la Asamblea debe autorizar el enjuiciamiento del Presidente y del Vicepresidente del Estado, Juzgar a los miembros del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo de Justicia, del Tribunal agroambiental y del control Administrativo de Justicia, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, elegir a seis de los miembros del Órgano Electoral Plurinacional, preseleccionar a los postulantes al Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo de Justicia.
6.3.- CAMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES
En el derecho Constitucional encontramos los principios básicos del Derecho electoral, que es una disciplina que hallase regulada por la ley y disposiciones de la materia vigente en un Estado; de igual manera se desprende el derecho parlamentario que se refiere a los principios básicos de la composición del funcionamiento, de la organización interior y de las prerrogativas de los parlamentos. Asimismo tiene por objeto desarrollar las normas constitucionales referentes al poder Legislativo, sin contradecirlas, completa estas disposiciones mediante las resoluciones que, en virtud de la autonomía orgánica y funcional que poseen las cámaras, dictan estas conjunta o separadamente[22].
En esta proposición nos referimos a las disposiciones constitucionales que regulan el funcionamiento de las Cámaras.
6.4.- CONDICIONES DE LA REPRESENTACION POPULAR
La representación popular está sujeta constitucionalmente a los siguientes términos, plazos y condiciones:
6.4.1.- ELEGIBILIDAD
En forma y número son elegidos los diputados y senadores. Desde la Constitución de 1938 se elige tres senadores por departamento (antes de esa fecha eran sólo dos).
Actualmente desde la Constitución vigente se eligen cuatro Senadores por departamento.
Las condiciones de elegibilidad son las mismas, exceptuando la edad, fijada en 18 años cumplidos al día de la elección para los senadores y para los diputados. Las condiciones comunes son:
Ser boliviano de origen y haber cumplido los deberes militares[23]. Este requisito se implantó en la Constitución de 1938, ya que según la de 1880 la nacionalidad de origen era exigible solamente para los cargos de presidente y vicepresidente de la república; los naturalizados con cinco años de residencia en el país podían ser representantes nacionales, ministros de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, prefectos, generales y jefes de Ejército.
Otra condición estar inscrito en el padrón electoral que rige para todos los ciudadanos según el art. 10° del Código Electoral.
Los candidatos a diputados y senadores deben ser propuestos por un partido político o por agrupaciones ciudadanas y/o pueblos indígenas originario campesinos.
6.4.2.- FORMACIÓN DE LAS CÁMARAS
Según los Artículos 159 y 160, cada cámara califica las credenciales de sus miembros otorgados por el OEP, elige su directiva, aprueba su reglamento, su presupuesto y nombra su personal administrativo, así como aplica las sanciones a sus miembros.
6.4.3.- DURACIÓN DE MANDATO
Según el art. 156°, los diputados y senadores tienen un mandato de 5 años y pueden ser reelectos por una sola vez. Antes de la Constitución de 1967 los senadores duraban seis años y se renovaban cada bienio por tercias partes, los diputados se renovaban por mitad a los dos años. Se ha preferido unificar los periodos con el Poder Ejecutivo, siguiendo una tendencia en las constituciones contemporáneas, pero se critica ahora esta modificación porque la renovación de diputados y senadores permitía al electorado, se dice retirar su confianza a quienes no se hacían merecedores de la misma, no reeligiéndolos, mientras que actualmente nada se puede hacer en este sentido, habiéndose observado que los representantes nacionales, salvo excepciones, actúan por consignas de las jefaturas de sus partidos y no siempre conforme a los intereses del país. La renovación parcial de las cámaras cada bienio rigió desde de 1826 a 1947, con raras interrupciones.
6.4.4.- COMPATIBILIDADES E INCOMPATIBILIDADES.
Existe en principio una incompatibilidad[24] entre la representación popular y la función pública, que responde a la autonomía de los órganos del poder, a fin de que tengan bien delimitados su constitución y funciones y para evitar que los gobiernos traten de atraer o neutralizar a los parlamentarios más o menos codiciados.
En Bolivia los representantes nacionales no podrán desempeñar ninguna otra función pública excepto la docencia universitaria bajo pena de pérdida de su mandato. La renuncia a sus cargos será definitiva y no podrán valerse de licencias ni de suplencias temporales para ejercer otros cargos.
6.4.5.- FACULTADES DISCIPLINARIAS
Ambas cámaras están facultadas a aplicar sanciones a sus miembros según su reglamento interno y el Reglamento de ética, por decisión de dos tercios, sanciones que pueden consistir en la separación temporal o definitiva de los diputados y senadores procesados.
“Nuestra historia parlamentaria registra numerosos de la exclusión definitiva de diputados o senadores también existen otros en que la separación del seno de la Cámara fue solo temporal. Pero como en la práctica tal prerrogativa fue ejercido con exceso y muchas veces sin la necesaria justificación, habiéndose fundado más bien solo en consideraciones políticas o móviles de exclusivismo partidario, a partir de 1938, se ha estipulado que la exclusión procede únicamente con el acuerdo de dos tercios de votos, mayoría extraordinaria que se explica por si misma y es adecuada para frenar de gran manera actora camarales arbitrarios”[25].
6.5.- PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS
En su larga lucha por obtener y consolidar su independencia el parlamentarismo planteó un conjunto de prerrogativas[26] que son medidas de excepción en su favor, tendientes a evitar las presiones y abusos de los gobiernos contra la representación popular. Estas prerrogativas se han generalizado en las constituciones contemporáneas, con ese propósito y no constituyen privilegios personales, ni de clase, pues no son otorgados a las personas como tales, sino a la institución, al parlamento, para que este pueda actuar en el ejercicio de la soberanía popular.
6.5.1.- INVIOLABILIDAD
Los asambleístas gozan de inviolabilidad personal durante el tiempo de su mandato y con posterioridad a este y no podrán ser procesados penalmente.
“La inviolabilidad. Dice Pérez Serrano, se refiere a la función de suerte que no es favor a la persona, sino defensa objetiva de la labor parlamentaria; por tanto no es renunciable en buenos principios, ni menos es transferible a otros sujetos. Ampara los actos parlamentarios, los votos y las opiniones, pero no las injurias ni los golpes. Se extiende a los actos realizados fuera salón de sesiones (en una Comisión por ejemplo), y aun a los trabajos parlamentarios llevados a cabo en provincias (actuaciones de una comisión investigadora). Libera responsabilidad penal incluso disciplinaria y es sobre todo la garantía del funcionario diputado contra represalias del poder. Ahora bien el freno debe hallarse en el propio respeto que a la función guarde el parlamentario consciente……”[27]
6.5.2.- INMUNIDAD
El art. 152° dice que los asambleístas no gozan de inmunidad. Cuando sean procesados penalmente durante su mandato, no se les aplicará la medida cautelar de la detención preventiva, salvo el caso de delito flagrante.
“Etimológicamente, inmunidad proviene de la frase latina non habet munus, que significa en roma exención de cargos públicos. Surgió como institución porque originalmente porque el cargo público era un verdadero gravamen. Los eclesiásticos, con el triunfo del Cristianismo, obtuvieron inmunidades especiales en virtud de las que los religiosos fueron eximidos del servicio militar y de los cargos públicos ajenos a su función espiritual. De tal manera la inmunidad fue una concesión del estado por la que los particulares quedaban exentos del ejercicio de determinados cargos, que se extendió principalmente a los parlamentos.
En consecuencia, podemos decir que la inmunidad fue establecida originariamente, como un privilegio temporal, posteriormente con la Ley del 6 de septiembre de de 1898, contrariando la expresión literal del precepto constitucional vigente, en el sentido de que las inmunidades de los senadores y Diputados alcanzan a todo el periodo de su mandato, sin discontinuidad desde el día de su elección, ósea trastrocase la inmunidad temporal por la permanente”[28].
6.5.3.- DIETAS
Las remuneraciones que perciben los legisladores se llaman dietas, y éstas deben ser fijadas por cada cámara, al tenor del inciso 2 del Art. 158°, “Fijar la remuneración de las asambleístas y los asambleístas, que en ningún caso será superior al de la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado. Se prohíbe percibir cualquier ingreso adicional por actividad remunerada”[29].
6.5.4.- FRANQUICIAS
Algunas franquicias completan el marco de las prerrogativas que rodena las funciones parlamentarias se refieren al despacho de correspondencia y telegramas que no deben pagar los Senadores y Diputados para facilitar su labor.
6.6.- PODERES PARLAMENTARIOS
Históricamente el parlamento nació en Inglaterra como resultado de una larga lucha librada por la nobleza y el clero contra la corona, para reducir y reglamentar los poderes de ésta. Con el decurso de los siglos, los poderes que el parlamento fue sustrayendo a la monarquía sirvieron para contraponer a ésta un bloque institucional en busca de un equilibrio que después fue elaborado en la teoría de la separación de poderes expuesta por Locke y Montesquieu. Con la Revolución Francesa aparece el Estado democrático liberal, o Estado de Derecho burgués, cuya estructura refleja precisamente ese sistema de frenos y contrapesos de la teoría mencionada. Para limitar el poder, de otra manera absoluto, del Ejecutivo, se otorga al parlamento una serie de potestades que Maurice Duverger distingue en tres áreas: un poder de delimitación, otro de control, y otro de reivindicación y oposición. Veamos en qué consisten:
6.6.1.- EL PODER DE DELIMITACIÓN
"Los parlamentos definen los marcos en cuyo interior se ejerce el poder del gobierno" dice Duverger, a través de la legislación y del presupuesto. La actuación gubernamental tiene que ajustarse a las leyes, que el Ejecutivo debe respetar y hacer que todos respeten. En cuanto al presupuesto, limita los fondos que el gobierno puede gastar y determina las fuentes en que determinaran esos fondos principalmente los impuestos
6.6.2.- EL PODER DE CONTROL
El Legislativo fiscaliza y controla la actividad del gobierno por diferentes vías.
Al discutir el presupuesto para su aprobación en detalle, la estructura y las funciones del gobierno. Cuando compara y proyecta del próximo presupuesto con el de la anterior gestión,
Según René Canelas López[30], las facultades de inspección y fiscalización fueron reconocidas al Legislativo en Bolivia a partir de as Constitución de 1861 y 1871, habiéndose instituido de modo sistemático en las de 1878 y 1880.
La práctica parlamentaria en nuestro país determina. Que cuando una solicitud de informe escrito no es atendida por el Ejecutivo en el lapso de 15' días, se convierte automáticamente en oral, que puede pedirse también a un ministro que está en sala. El informe escrito u oral de uno o varios ministros puede concluir con la conformidad de los peticionantes o con la presentación que éstos hagan de una “minuta de comunicación" o de los proyectos de resolución de leyes que estimaren convenientes; o puede derivar en una interpelación, si consideran que la conducta de los informantes es atentatoria a las leyes o libertades públicas.
La interpelación es un proceso parlamentario en el que, mediante un debate público en cualquiera de la Cámaras, se llama la atención de los personeros del Ejecutivo para que rectifiquen su conducta en determinados asuntos, y se promueve su censura con el voto de la mayoría absoluta de los presentes. El procedimiento puede también concluir con un voto de confianza y de indemnidad, cuando no prospera el de censura o con la "orden del día pura y simple", que no produce ningún efecto. Tanto la censura como la confianza constituyen "orden del día motivada". La censura implica la destitución del o de los ministros censurados.
La interpelación fue introducida en nuestra Constitución en 1878 a iniciativa del diputado Antonio Quijarro, en los siguientes términos: "Las cámaras pueden a iniciativa de sus respectivos miembros acordar la censura de los actos de mera política del Ejecutivo, dirigiéndola contra los ministros de Estado, separada o conjuntamente, según el caso, con el solo fin de obtener una modificación en el procedimiento político. Para el ejercicio de esta facultad, basta la decisión de la sola cámara en la cual se haya iniciado el asunto, siendo suficiente el voto de la mayoría absoluta". La frase "actos de mera política" dio lugar a confusas interpretaciones, pues algunos pretendían que la interpelación sólo procedía en cuestiones esencialmente políticas, y no en las de administración. Por ello, en la Constitución de 1938 se sustituyó aquella frase por la de "procedimiento político" y en la actual se habla de "las políticas y del procedimiento impugnados".
La Constitución dice que el voto de censura implica la renuncia del o de los ministros censurados, ya que la interpelación es el medio extremo a que apela el poder de control del parlamento en casos de grave atentado contra los intereses nacionales o contra las libertades públicas. La gravedad del caso y la vehemencia del procedimiento inhabilitan moral y políticamente a los censurados a seguir en sus cargos, pues carecerían de la autoridad y del apoyo necesario para desempeñar tan elevadas funciones.
“En Inglaterra cuna del parlamentarismo, donde han surgido y se practican sabios procedimientos, para ejemplo de todos y enseñanza de muchos, la interpelación ha sustituido con ostensibles ventajas al juicio político”[31].
Algunas constituciones de América, como la de Guatemala y la de Venezuela disponen que el voto de falta de confianza o la censura a los ministros de Estado, por mayoría absoluta y por tres quintos de votos, respectivamente, como fruto de la interpelación, determinan la renuncia inmediata de los mismos
6.6.3.- EL PODER DE REIVINDICACIÓN Y DE OPOSICIÓN
Este consiste, según Duverger, en que todo parlamento es una "oficina de reclamación" para los ciudadanos, los grupos de presión y la oposición, al punto de que haya podido decirse que "de todas las vías abiertas a las protestas, la parlamentaria sigue siendo la más difícil de bloquear". En efecto, el parlamento es un lugar de debate permanente de los problemas nacionales; un lugar donde se encuentran y chocan las diversas corrientes del pensamiento, manteniendo a la opinión pública informada y alerta en cuanto a los asuntos que le conciernen. Es un poder de reivindicación de los derechos ciudadanos y de oposición a los designios que los conculcan
6.7.- LA ASAMBLEA
El sistema bicameral supone que las dos cámaras trabajan independientemente, aunque en forma coordinada, pues cada una discute, vota y aprueba leyes, resoluciones y minutas por separado; pero sesionan conjuntamente, reunidas en Congreso, para considerar determinados asuntos de importancia especial y para dar solemnidad a ciertos actos.
6.7.1.- PUBLICIDAD DE SESIONES
Por principio, las sesiones del Órgano Legislativo son públicas "y sólo podrán hacerse secretas cuando dos tercios de sus miembros así lo determinen", para considerar asuntos reservados concernientes a la defensa nacional, a negociaciones diplomáticas especiales, u otros que, en el momento de ser discutidos, no deben trascender al público por razones de seguridad y conveniencias nacionales.
El principio de la publicidad de las sesiones legislativas condice con la naturaleza de este Órgano, que representa a la voluntad general y a la soberanía popular. Los Diputados y Senadores son elegidos directamente por el pueblo y éste tiene derecho a seguir y controlar sus deliberaciones, que son de orden público e interesan a toda la nación.
6.7.2.- SESIONES DE ASAMBLEA
Según el artículo 161°, las cámaras se reunirán en la asamblea Legislativa Plurinacional para inaugurar y cancelar sus sesiones, así como para los siguientes fines:
6.7.2.1.- CON RELACIÓN AL PODER EJECUTIVO
Para recibir el juramento del presidente y del Vicepresidente del estado, para aceptar o rechazar las renuncias a su cargo y para considerar las leyes que hayan sido vetadas por el Órgano Ejecutivo. Debe reunirse asimismo para aprobar o desaprobar los informes del Ejecutivo sobre la declaratoria de estados de excepción.
6.7.2.2.- CON RELACIÓN AL PODER LEGISLATIVO
Cuando un proyecto de Ley aprobada en una de las cámaras (de origen) no lo es en la otra, según el procedimiento legislativo, ambas cámaras sesionaran conjuntamente para conocer sus puntos de vista y tratar de conciliar sus diferencias, a fin de que el proyecto siga adelante, si lo merece.
6.8.- JUICIOS DE RESPONSABILIDADES
Corresponde la Asamblea autorizar el enjuiciamiento del Presidente y Vicepresidente del Estado, conforme a la atribución cuarta del artículo 184° numeral 4, de la CPE “Juzgar, como tribunal colegiado en pleno y en única instancia, a la Presidenta o al Presidente del Estado, o a la Vicepresidenta o al Vicepresidente del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de su mandato. El juicio se llevará a cabo previa autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por decisión de al menos dos tercios de los miembros presentes, y a requerimiento fundado de la Fiscal o del Fiscal General del Estado, quien formulará acusación si estima que la investigación proporcionó fundamento para el enjuiciamiento. El proceso será oral, público, continuo e ininterrumpido. La ley determinará el procedimiento[32].
6.9.- DESIGNACIÓN DE MAGISTRADOS
A la Asamblea se atribuye la designación del Fiscal General del estado y del defensor del Pueblo, Art. 161° CPE.
6.10.- ATRIBUCIONES INDELEGABLES
Las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional no pueden ser delegadas por ésta a ninguna de sus miembros ni a otro poder, en ningún caso, por prohibición expresa del Art. 12, III, en observancia del principio constitucional de la separación de poderes y para preservar la independencia del Órgano Legislativo, Art. 12.I.
6.11.- ATRIBUCIONES DE CADA CAMARA
6.11.1.- DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
De acuerdo al Art. 159°, esta cámara debe tomar la iniciativa cuando se trata de fijar los gastos de la administración pública para cada gestión financiera, considerar los planes de desarrollo que el Poder ejecutivo pase a conocimiento del Legislativo, autorizar y aprobar la contratación de empréstitos y de explotación de las riquezas nacionales, aprobar leyes tributarias, del crédito público y de subvenciones.
Por otra parte esta cámara acusará ante el Senado a los magistrados del TSJ, a los magistrados del TCP, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones y propondrá ternas al presidente del Estado para la designación de presidentes de entidades económicas y sociales en que participe el Estado
6.11.2.- DE LA CÁMARA DE SENADORES
Según el Art. 160°, esta cámara tiene las atribuciones de conocer las acusaciones que le presente la Cámara Baja contra los ministros del TSJ y otros magistrados, juzgándolos en única instancia e imponiéndole las sanciones y responsabilidades consiguientes por dos tercios de voto de los senadores concurrentes.
Corresponde también al senado decretar honores públicos a quienes lo merezcan por servicios eminentes a la nación.
Debe aceptar o negar en votación secreta los ascensos propuestos por el Poder Ejecutivo a General del Ejército, de Fuerza Aérea, de División, de Brigada, a Contralmirante, almirante y Vicealmirante de las Fuerzas Armadas de la Nación y General de Policía.
También se atribuye al senado la aprobación de los nombramientos de jefes de misiones diplomáticas (embajadores y ministros plenipotenciarios) hechos por el Presidente del estado, en base a meritos y no favoritismo personal.
6.12.- COMISIONES LEGISLATIVAS
Las cámaras que al propio tiempo de legislar realizan una labor eminentemente política cuando delimitan, incitan, fiscalizan y controlan la actuación del gobierno, no podría funcionar sin el apoyo de los organismos especializados que acopian datos, antecedentes e información en cada materia para elaborar informes y proyectos que luego pasan a su consideración. Esta labor de estudio, preparación y detalle esta confiada a las comisiones legislativas, cuyo número a variado con los años, pero cuya naturaleza responde a la de los asuntos, de muy diversa índole que deben tratar las cámaras.
Las comisiones son formadas por Diputados y Senadores en cada cámara y el número de sus componentes varía de acuerdo a la naturaleza de su labor. Los miembros titulares que deben ser elegidos en razón de sus profesiones o de sus conocimientos en las materias de cada comisión, son apoyados a su vez por técnicos, funcionarios y especialistas de la administración o particulares, cuando esto sea necesario.
Los informes proyectos y dictámenes de las comisiones legislativas tienen carácter ilustrativo y no obligan, en derecho a las cámaras, que puedean resolver en otro sentido los asuntos.
6.12.1.- COMISION DE LA ASAMBLEA
El Art. 154° de la constitución vigente se refiere a la comisión de la Asamblea, encargada de mantener la continuidad de las funciones legislativas, en lo esencial, durante el receso de las Cámaras. Este capítulo fue una innovación en la Constitución de 1967, y su introducción llenó un vacío hondamente sentido en el ámbito constitucional desde hacía tiempo.
El mismo artículo dispone que la comisión de la Asamblea tendrá las atribuciones que señale el reglamento de la Cámara de diputados y podrá ser convocada extraordinariamente, en casos de urgencia, por su presidente y por el Presidente del Estado.
7.- LA LEY
7.1.- ETIMOLOGIA Y DEFINICIONES
La palabra "Ley" proviene de la voz latina lex, que según unos deriva de "legere" (leer), porque antiguamente la leyera leída al pueblo para su conocimiento; según otros deriva de "ligare" (ligar) porque liga a las partes; y no falta quienes la hacen derivar de "eligere" (elegir), porque, dicen para adoptar una ley hay que elegir entre diversas normas.
Entre las definiciones que se ha dado de la ley, mencionaremos las siguientes: Capitant dice que "es una regla dictada por el poder social, que ordena, prohíbe o permite, y a la cual todos deben obediencia". Planiol dice que es "una regla social obligatoria, establecida con carácter permanente por la autoridad pública, y sancionada por la fuerza". Para Escriche, es "regla de conducta o acción establecida por una autoridad a la cual debemos obedecer".
Montesquieu comienza su obra "Esprit des Lois" definiendo las leyes, en su sentido más amplio, como "las relaciones necesarias que se derivan de la naturaleza de las cosas". Se ha especulado mucho sobre el significado de estas palabras. El mismo autor complementó su pensamiento diciendo que todos los seres tienen sus propias leyes: la divinidad, el mundo material, las inteligencias superiores al hombre, las bestias y los hombres. Está, pues, claro que Montesquieu quiso decir dos cosas en su definición: primero, que las leyes, para ser justas y razonables, no deben apartarse de la naturaleza de las cosas, sean éstas materiales, intelectuales, divinas o humanas, porque la naturaleza determina las relaciones que afectan al mundo en su globalidad; segundo, que por esta realidad, desprendida de la naturaleza, todo lo que existe tiene sus propias leyes, a las que nada ni nadie puede sustraerse.
7.2.- LA LEY COMO EXPRESION DEL ESTADO DE DERECHO BURGUES
El Estado de Derecho burgués es legalitario porque se asienta en el "imperio de la ley", entendida ésta no como la voluntad de uno o de muchos hombres, sino como una cosa general-racional; no voluntas, sino ratio. Recordemos que para los teóricos del absolutismo, la ley no es más que voluntad y mandato de la autoridad. (Hobbes: "auctoritas, non veritas facit legem"; Austin: "el soberano es absoluto y singular ). En este sentido, la ley difiere de los mandatos o medidas de la monarquía absoluta y de otras autocracias, que no obligan a quienes las imponen (legibus solutus); contrariamente a lo que ocurre con la ley en el Estado de Derecho, que se aplica, en primer lugar, al legislador. A este respecto, Mirkine- Guetzevich sostiene que las normas de una dictadura de clase no son leyes, porque el hecho precede allí al derecho.
7.3.- CARACTERISTICAS
De las definiciones que hemos dado se colige que la ley tiene estas características:
a) Es general porque se aplica sobre todos los habitantes de un país, estado o provincia, empezando por el propio legislador. Aun las leyes especiales se aplican a todos en la categoría, materia o condición que legislan. Esta generalidad responde al principio de igualdad ante la ley, propio del Estado de Derecho. "El carácter protector de la ley, su misma razón de ser estriba en su carácter general", dice Duguit.
b) La leyes obligatoria por ser la decisión de la voluntad general, superior a las voluntades individuales, expresadas a través de los poderes' constituidos legítimamente.
c) Es permanente, en principio, porque nace de y se aplica a relaciones de la vida social que son permanentes y no transitorias, algunas leyes de carácter temporal, aplicadas a circunstancias momentáneas son la excepción.
d) Es coactiva, es decir, aplicable por la fuerza de la autoridad competente cuando esto sea necesario para que la resistencia de unos cuantos no altere el orden público y degenere en anarquía. "Para eliminar la fuerza en la solución de los conflictos de intereses, en última instancia sólo de la fuerza puede servirse", dice Carnelutti.
8.- DECRETOS, REGLAMENTOS Y DECRETOS-LEYES
El decreto es una norma auxiliar de la ley que emite el Poder Ejecutivo en materias en que no es constitucionalmente indispensable la ley formal, pero que reviste mayor importancia que los asuntos de mero trámite relegados a circulares y órdenes internas. El decreto se asemeja a la ley en que tiene fuerza obligatoria, general y permanente; pero difiere de ésta en cuanto al órgano del que emana y en que no establece derechos y obligaciones propiamente, sino los medios para hacerlos valer.
Los reglamentos son normas emanadas del Poder Ejecutivo en uso de su potestad reglamentaria. Son de tres clases:
1°. Reglamentos de ejecución, llamados decretos reglamentarios, que facilitan la aplicación de la ley sin modificarla, sustituirla ni derogarla;
2°. Reglamentos autónomos, dictados en materia no legislada, sobre organización y funcionamiento de la Administración Pública;
3°. Reglamentos delegados, o decretos con fuerza de ley, que el Ejecutivo expide cuando ha sido autorizado expresamente a hacerlo por el Legislativo para casos en que, estando éste en receso, ocurren situaciones de emergencia como desastres nacionales por epidemias, terremotos, inundaciones, etc. En nuestro ordenamiento jurídico no existen los decretos con fuerza de ley por el principio constitucional de la separación o distribución de órganos (mal llamados "poderes"), del art. 12°, en virtud del cual éstos no pueden delegar las facultades que les confiere la Constitución, ni atribuir al Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella (art. 140°)
En ausencia del régimen constitucional, los gobiernos de facto expiden decretos en materia no legislada, que constituyen leyes en sentido material (aunque no formal), y por medio de las cuales suplantan las atribuciones del órgano Legislativo. Los gobiernos de facto suelen expedir también decretos-leyes, aunque la naturaleza constitucional de éstos es distinta.
"La denominación de decreto-ley que se da a todo acto de substancia legislativa-dice Rafael Bielsa-, pero que emana de un poder que no tiene atribución constitucional para dictarlo, es, en la práctica, comprensiva no sólo de los poderes que se ejercen de jure, sino también de facto", El mismo autor agrega que el decreto ley, que es decreto por su forma y ley por su contenido, es un acto del Poder Ejecutivo por el que se establecen normas generales de incumbencia del Congreso, cuando el Estado tiene la necesidad súbita de cumplir una función no prevista por el legislador, ni autorizada o delegada por él. Quiere esto decir que los decretos leyes son actos de gobiernos de Derecho o constitucionales, y no de los gobiernos de facto, aunque por comodidad o aplicación extensiva del término anota Bielsa así se llame a los actos que de esos gobiernos emanan con vigor de ley, y que no se subordinan a la aprobación del Congreso, que por otra parte no existe".
Los decretos sobre materia no legislada y los decreto leyes de los gobiernos de facto tienen vigencia mientras duran esos gobiernos, a menos que el Congreso, una vez restablecido el régimen de Derecho, los apruebe mediante la forma de una ley, pues no hay continuidad constitucional entre uno y otro tipo de gobierno. Como observa Dana Montaña, "la validez jurídica o eficacia formal de los actos normativos producidos por el gobierno de facto no pueden proyectarse al futuro, por más plausible que sea su investidura, cuando ha sido reemplazado por un gobierno legal. Lo que no importa decir que esos actos y los demás que realizara mientras estuvo en funciones no conserven su vigor respecto de los hechos y situaciones resueltos en el pasado, aunque sus efectos se proyecten en el porvenir, en el curso de su ejecución (nombramientos, contra tos, empréstitos, etc.)".
9.- PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Los proyectos de ley deben redactarse en términos claros, precisos y concordantes. Generalmente van acompañados de los fundamentos o razones que los motivan. La Constitución determina el procedimiento a seguir, correspondiendo a los Reglamentos de cada Cámara fijar los detalles de discusión y trámite. Art. 162° a 164° de la CPE.
a) Iniciativa.- Esta puede provenir de cualquier Senador o Diputado; del Poder Ejecutivo, con mensaje especial, caso éste en el que el ministro respectivo debe sostener el proyecto en los debates; del Vicepresidente de la república y de la Corte Suprema de Justicia que podrá proponer proyectos de ley en materia judicial y reforma de los códigos, mediante mensaje dirigido al Poder Legislativo.
Esta facultad en favor de la Corte Suprema fue introducida desde la Constitución de 1938, teniendo en cuenta que, al aplicar la ley y administrar justicia, el Órgano Judicial está mejor calificado que los otros para evaluar las fallas y lagunas que pudieran existir en los códigos y leyes.
La iniciativa provendrá necesariamente del Ejecutivo en los casos de las atribuciones 2a., 3a., 4a., 5a., y 14a., del art. 158.I, que se refieren a asuntos de la competencia y del conocimiento de dicho Poder. Las iniciativas sobre descentralización, autonomías y ordenamiento territorial serán de conocimiento de la Cámara de Senadores Art. 163°.
b) Informes: Leído el proyecto en sala, después de su presentación y fundamentación, pasa a la comisión correspondiente para informe y antecedentes sobre la materia, si no es "dispensado de trámites" por alguna razón de urgencia.
c) Discusión: Con el informe pertinente vuelve el proyecto a la cámara de origen, donde se lo discute en tres estaciones, cada una en días diferentes, en grande, para su aprobación en globo, después de lo cual se lo discute en detalle, o sea artículo por artículo, y luego en revisión para dar el toque final a la redacción y a la estructura jurídica y gramatical del proyecto
d) Aprobación.- Finalizada la discusión, se somete el proyecto a votación en la misma Cámara de origen, por mayoría simple, absoluta o dos tercios, según lo requiera la propia Constitución.
e) Revisión.- Aprobado el proyecto en la Cámara de origen, pasa a la otra, que en este caso se llama revisora, donde sigue un trámite similar: lectura en sala, pase a comisión -si no es "dispensado de trámites'', informe de ésta, vuelta a la sala para su discusión en las tres estaciones señaladas.
f) Sanción.- Con la aprobación de la Cámara revisora por la mayoría de votos requerida, y con la redacción final que deben firmar los miembros de las mesas directivas de ambas cámaras, la ley queda sancionada por el Legislativo para ser enviada a la promulgación del Poder Ejecutivo.
g) Rechazos, enmiendas y demoras.- Puede ocurrir, sin embargo, que en el trámite ocurra una de estas eventualidades:
Que el proyecto sea desechado en la Cámara de origen, caso en el cual no podrá volver a presentarse en la misma legislatura, en ninguna de las Cámaras. Esta previsión tiene por objeto evitar pérdidas de tiempo con reiteración de proyectos que no hayan sido debidamente estudiados o re formulados.
Que la Cámara revisora deje pasar 20 días sin pronunciarse, caso en el cual la de origen reclamará su despacho con un nuevo término de diez días al término del cual se considerará en sesión de Congreso. Esta previsión responde al propósito de no postergar indefinidamente el procedimiento legislativo
Que la Cámara revisora enmiende o modifique el proyecto. Si la Cámara de origen acepta por mayoría absoluta las enmiendas se lo da por aprobado. Pero si no las acepta, o si las corrige o altera las dos cámaras se reunirán a convocatoria de cualquiera de sus presidentes dentro de los 20 días, para deliberar. Rechazado el proyecto en esta instancia, no se lo volverá a presentar, sino en la legislatura siguiente
h) Promulgación.- Sancionada la ley por el Legislativo, pasa al Ejecutivo para su promulgación;"Promulgar" o promulgare en latín, viene de provulgare, que significa vulgarizar, publicar, difundir, y es una formalidad sin la cual la ley no cobra vigor. Consiste en la fórmula que suscribe el presidente de la república diciendo: "Por cuanto el Congreso Nacional ha sancionado la siguiente ley (aquí el texto de la ley). Por, tanto, la promulgo para que se tenga y cumpla como ley de la república",
El Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, puede también promulgar una ley, cuando ésta no es vetada ni promulgada por el Presidente de la República en el término de diez días desde su recepción. Las resoluciones camarales y legislativas no requieren promulgación del Ejecutivo. Ellas son promulgadas con la siguiente fórmula: "La Asamblea Legislativa Plurinacional, Resuelve: (Aqui el texto de la resolución) .. Por lo tanto, cúmplase con arreglo a la Constitución".
i) Publicación.- (art. 164°) La publicación es el último requisito con el cual la ley adquiere obligatoriedad para todos, salvo que la misma ley disponga otra cosa: que la ley se aplicará desde determinada fecha, por ejemplo, y no desde su publicación.
La publicación se hace en nuestro país en la "Gaceta Oficial", y en otros en el "Diario Oficial". Algunas constituciones disponen que las leyes no cobran vigencia el día de su publicación, sino días después de la misma, para dar tiempo a que todos se informen de su contenido: en Costa Rica, diez días después; en Guatemala, 8 días; en Perú, al día siguiente.
10.- EL VETO
“El veto es un vocablo de origen latino que significa vedar o prohibir y sirve para poner en evidencia la oposición que se manifiesta para la realización de un acto. Constitucionalmente el veto es la desaprobación de parte del poder ejecutivo de un proyecto de ley sancionado por el congreso, cuya promulgación se niega a efectuar”[33].
El veto tiene sus antecedentes en la remota antigüedad, en Roma los tribunos de la plebe lo empleaban para oponerse a un decreto del senado. Durante el reinado del absolutismo, los monarcas usaban de el con frecuencia, negándose a prestar la sanción real a las leyes que no eran de su agrado. (Citado por Ciro Félix Trigo)
El fundamento jurídico del veto es la conveniencia de aportar dice Bielsa mayor suma de opinión, de acuerdo con la ciencia constitucional, con la experiencia y el conocimiento más directo de los factores o el medio en que la ley ha de aplicarse. El veto ejerce, según el mismo autor, un contralor de oportunidad y otro de legitimidad. Por el primero se analiza la conveniencia de la ley en un momento dado, a la luz de factores económicos, sociales, políticos, morales, etc.; y por lo segundo, se analiza la constitucionalidad de la ley. "Se justifica también el veto de las leyes irreflexivas, demagógicas o de privilegio de clases o personas, por ser repugnantes a la Constitución y a la armonía social y política”.
“Se conocen dos clases de veto: el absoluto o impeditivo, que destruye la ley y corta de cuajo su existencia, forma de oposición que ejercieron los monarcas absolutos, caída en desuso con el advenimiento de los regímenes constitucionales; y el relativo o suspensivo, en virtud del cual, la ley queda en suspenso volviendo al parlamento con las observaciones del ejecutivo, para su reconsideración, este es el veto vigente en la generalidad de los estado democráticos, que fluye de la misión legisladora del Poder ejecutivo”[34].
Toda ley puede ser observada por el Presidente de la República en el término de diez días de haberla recibido. La ley no observada en ese lapso debe ser promulgada, y si en ese plazo recesare el Congreso, el Presi dente publicará un mensaje con sus observaciones a ser consideradas por la próxima legislatura. Las observaciones se dirigirán a la Cámara de origen, si esta acepta o modifica la ley la devolverá al Ejecutivo para su promulgación. Si no acepta, por mayoría absoluta de votos de los presentes, el Presidente de la Asamblea la promulgará.
11.- EXTINCION y ENERVACION DE LA LEY
Como hemos visto, las leyes son obligatorias para todos mientras dure su vigencia Esta puede fenecer por disposición de la propia ley, cuando ella contiene un plazo pre establecido, o por efecto de las siguientes circunstancias jurídicas
11.1.- INCONSTITUCIONALIDAD
Ocurre cuando la ley contradice preceptos de la Constitución Política, a la cual se debe subordinar (art. 410°)[35], y cuando no es ley en sentido formal porque emana de órganos incompetentes (art. 122°)[36]. En estos casos, la inconstitucionalidad debe ser declarada por el Tribunal Constitucional a demanda expresa del o de los agraviados por la vía incidental o concreta. Si la acción es de carácter abstracto o de principio, pueden interponerla el Presidente del Estado, un diputado o un Senador, el Fiscal General o el Defensor del Pueblo, y en este caso la sentencia de inconstitucionalidad surte efecto para todos.
11.1.1.- ABROGACIÓN
Es la abolición total de una ley y puede ser expresa o tácita. En el primer caso, una nueva ley, con las mismas formalidades de la anterior; la abroga expresamente. Cuando la abrogación no se declara expresamente, pero hay contradicción o incompatibilidad entre dos leyes, la abrogación es tácita, por el principio de "lex posterius derogat prioris[37]"
11.1.2.- DEROGACIÓN
Es la abolición parcial de una ley, en alguno o algunos de sus artículos, por efecto de otra ley posterior.
11.1.3.- DESUSO
Es la no aplicación indefinida de una ley por falta de uso práctico de sus disposiciones, debida a un cambio irreversible, aunque no provocado exprofeso, en las circunstancias económicas, sociales, políticas y/o culturales que le dieron origen.
El desuso no equivale a abrogación ni a derogación. Una ley no aplicada por desuso sigue teniendo vigencia jurídica por lo menos en teoría, mientras no se la abrogue por otra ley.
12.- RESOLUCIONES LEGISLATIVAS
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“Las resoluciones Camarales y Legislativas no necesitan promulgación, del ejecutivo, con lo que consagra la autonomía del poder legislativo en los actos que caen dentro de su propia orbita de acción”[38].
BIBLIOGRAFÍA.
- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO, Febrero 2009
- GUMUCIO, Walter, “CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO” Comentada, interpretada, Doctrina edición 2013
- FELIX TRIGO, Ciro, DERECHO CONSTITUCIONAL BOLIVIANO
- DERMIZAKY, Pablo, “DERECHO CONSTITUCIONAL”, Revisada, Actualizada y Concordada con la Constitución Política del Estado Vigente, Decimo Primera Edición, 2016
- CARDENAS, Edgar, HISTORIA DEL PENSAMIENTO POLÍTICO, Tercera Edicón
- CABANELLAS, Guillermo, ”Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”, Editorial Heliasta
- OSSORIO, Manuel, “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”
[1] Aristóteles.- Filósofo Griego, discípulo de Platón nacido en Estagira (384 a 322a. de C) creador de la ciencia política una de sus obras principales es “La Política” donde estudia el Estado Real y el Estado Ideal. CARDENAS, Edgar, Historia del Pensamiento Político, ob Cit. Pag. 28.
[2] El "Instrument of Government" de Cronwell.- “…..fue un documento único y que estuvo en vigor en Inglaterra, Escocia e Irlanda, entre 1653 y 1657. Su carácter republicano concordaba con el intento de los oficiales del Nuevo Ejército Modelo encabezados por Oliver Cromwell, de dar paso a una nueva legitimación política. Los militares intentaron dejar atrás una monarquía suprimida con la desaparición de Carlos I y de la Cámara de los Lores. Sin embargo, y debido a la falta de apoyo de los principales sujetos políticos y grupos sociales al proyecto de reforma puritano, el Instrumento fue excesivamente excluyente y alejado de los rasgos fundamentales del constitucionalismo democrático” extraido http://e-archivo.uc3m.es/handle/10016/18234
[3] Montesquieu.- (1689 – 1775) Pensador francés, en una de sus principales obras el “Espíritu de las Leyes” hace el planteamiento sobre lo importancia de la libertad individual y la separación de poderes del Estado…y su equilibrio entre estos, tuvo gran influencia en América el Norte y su constitución. CARDENAS, Edgar, Historia del Pensamiento Político, ob Cit. Pag. 103.
[4] Comitia Curiata.- Asambleas Romanas, forma más antigua del poder legislativo, conformada por 30 curias y estas a su vez por 12 gens (agrupación de propietarios de tierras), las decisiones de la asamblea se convertían en leyes. CARDENAS, Edgar, Historia del Pensamiento Político, ob Cit. Pag. 42.
[5] Comitia Centuriata.- Asambleas Mixtas de patricios y plebeyos, tomaban decisiones sobre guerras, aprobar leyes, elegir cónsules, pretores y censores. CARDENAS, Edgar, Historia del Pensamiento Político, ob Cit. Pag. 42
[6] Comitia Tributa.- Asamblea de los Plebeyos, populares, CARDENAS, Edgar, Historia del Pensamiento Político, ob Cit. Pag. 44
[7] Concilium Plebis.- Asamblea de la Plebe donde elegían a los tribunos de la plebe, mediante un plebiscito, para que los representara y defiendan sus derechos. CARDENAS, Edgar, Historia del Pensamiento Político, ob Cit. Pag. 45
[8] Legibus solutus.- Termino que significa no estar sometido a la leyes, empleado por los emperadores quienes solo ellos podían dictar leyes, pero no estaban sometidos a ellas.
[9] Estatuto de Westminster.- “El Estatuto de Westminster de 1931 es un Acta del Parlamento del Reino Unido (del 11 de diciembre de 1931) que estableció un estatus de igualdad legislativa entre los dominios auto-gobernados del Imperio Británico y el Reino Unido. El Estatuto se convirtió en ley interna o doméstica dentro de cada uno de los otros Reinos de la Commonwealth después de las transferencias de poderes legislativos efectuadas en la constitución particular de cada Reino….” Extraído https://es.wikipedia.org/wiki/Estatuto_de_Westminster_de_1931
[10] Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.- “La Declaración de los derechos del hombre y el del ciudadano de 1789, inspirada en la declaración de independencia estadounidense de 1776 y en el espíritu filosófico del siglo XVIII, marca el fin del Antiguo Régimen y el principio de una nueva era…..” ” En la declaración se definen los derechos "naturales e imprescriptibles" como la libertad, la propiedad, la seguridad, la resistencia a la opresión. Asimismo, reconoce la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y la justicia. Por último, afirma el principio de la separación de poderes”. Extraído https://es.wikipedia.org/wiki/Estatuto_de_Westminster_de_1931
[11] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 479 - 480
[12] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 482.
[13] Benjamin Constant.- (Henri Benjamin Constant de Rebecque) Escritor y político francés (Lausana, Suiza, 1767 - París, 1830). Procedente de una desarraigada familia de protestantes franceses emigrados a Suiza…””… Su dedicación a la política comenzó durante el periodo de la Revolución francesa, al entrar en contacto con Madame de Staël y convertirse en un decidido defensor de las ideas liberales. Extraido http://www.biografiasyvidas.com/biografia/c/constant.htm
[14] Pablo Gonzales Casanova.- (Toluca, 1922) Sociólogo mexicano. Presidente de la Asociación Latinoamericana de Sociología (1969-1972), es autor de La democracia en México (1955), Sociología de la explotación (1969) y Medio siglo de historia de América Latina (2 vols., 1978). Extraido http://www.biografiasyvidas.com/biografia/g/gonzalez_casanova.htm
[15] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 483
[16] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 484
[17] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 58
[18] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 57
[19] Acta Trienal.- (Ley trienal) es una ley dictada por el Parlamento largo durante la Revolución inglesa, que estableció dos hechos relevantes para la evolución de la institución parlamentaria en Inglaterra:
1.El rey no podía disolver por sí sólo el parlamento, siendo preciso que éste diera su consentimiento
2.El Parlamento debe convocarse cada tres años.
Se aseguraba de esta manera la estabilidad del Parlamento, independiente de la voluntad del monarca, después de la experiencia del Parlamento corto, disuelto por el rey al poco de su convocatoria por no acceder a sus pretensiones económicas y presentarle, en cambio, una serie de agravios a reparar. Extraido https://es.wikipedia.org/wiki/Triennial_Act
[20] Acta Septenal.- Ley septenal que modifica el Acta Trienal) En 1715 la Ley Septenal establece que la duración. del Parlamento sería de siete años. Esta disposición estuvo en vigor hasta que en la Ley orgánica del Parlamento de 1911 se estableció: ' 'Artículo Vil: Un periodo de cinco años sustituirá al periodo de siete años, en cuanto al tiempo máximo de duración del mandato del Parlamento, que fue fijado por la ley septenal de 1715 ". extraído http://docplayer.es/17154756-Breves-notas-sobre-el-parlamento-britanico.html
[21] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 57 - 58
[22] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 509 - 510
[23] Deberes Militares.- Este requisito comprende la satisfacción de todas las obligaciones, impuestos por la Patria a sus hijos. Así tenemos en primer término el cumplimiento del Servicio Militar o la exención de los mismos según los casos previstos en la ley respectiva y también los demás deberes cívico y patrióticos, como concurrir a la defensa territorial toda vez que sea requerida la contribución de los nacionales de un país. (citado por Ciro Félix Trigo, ob. Cit. Pag. 512)
[24] Incompatibilidad.- Son las prohibiciones establecidas por la Constitución para el ejercicio simultaneo de la función parlamentaria y de un empleo público, entre estas tenemos: La incompatibilidad general entre la función legislativa y los cargos públicos de orden civil, militar en servicio activo y eclesiástico con jurisdicción. (Citado por Ciro Félix Trigo, Ob. Cit Pag. 522)
[25] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 518
[26] Prerrogativas.- “Son los derechos y poderes peculiares de las asambleas legislativas, indispensables para su conservación, independencia y seguridad tanto respecto a sus miembros como el conjunto de la corporación” J.V. GONZALES, ob. Cit pag. 307 (citado por Ciro Félix Trigo, ob. Cit. Pag. 526))
[27] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 527 – 528.
[28] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 528
[29] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 58
[30] René Canelas López
[31] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 538
[32] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 74
[33] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 575
[34] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 575
[35] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 160, Articulo 410°. II “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa……”
[36] Constitución Política del Estado, ob. Cit. Pag. 46, Articulo 122 °Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley.
[37] El aforismo latino "lex posterior derogat priori", significa literalmente que "la ley posterior deroga a la anterior", e implica uno de los tres criterios tradicionales o principios legislativos, (junto al criterio jerárquico y el criterio de especialidad) que la tradición jurídica y la jurisprudencia han empleado para la resolución de antinomias o conflictos normativos en el Ordenamiento Jurídico. El principio "lex posterior derogat priori", comporta el llamado criterio de cronológico aplicándose para el caso de conflicto entre dos enunciados normativos de igual extensión e idéntico rango jerárquico, incompatibles promulgadas en momentos distintos en cuyo caso, prevalecerá la posterior en el tiempo. Extraido http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUNjQ3MjtbLUouLM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoANFwNvjUAAAA=WKE
[38] FELIX TRIGO, Ciro, Derecho Constitucional Boliviano, ob. cit, pag. 578
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